اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری

اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهر و خارج از حریم شهری ، بنا به نوع قانون حاکم بر موضوع و مرجع صالح به رسیدگی متفاوت است. بنابراین جهت تعیین صحیح خواسته و انتخاب مرجع صالح به رسیدگی، اشرافیت به این موارد حائز اهمیت اساسی است. اختصارا مراجع صالح به رسیدگی از دو حالت امکان مراجعه به دیوان عدالت اداری و دادگاه های عمومی حقوقی خارج نیست. که هر یک دارای قانون آیین دادرسی ویژه خود و نحوه رسیدگی متفاوتی است.

مهلت اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری

1. مهلت اعتراض به رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری، 10 روز از تاریخ اعلام وزارت مسکن و شهرسازی در دادگاه های عمومی حقوقی محل وقوع ملک است.
2. مهلت اعتراض به رای موضوع ماده 12 قانون زمین شهری، 3 ماه از تاریخ ابلاغ در دادگاه های عمومی حقوقی محل وقوع ملک می باشد. مجمع تشخیص مصلحت نظام مطابق با ماده واحده ی (( تعیین مهلت اعتراض به نظریه وزارت مسکن و شهرسازی موضوع ماده 12 قانون زمین شهری مصوب 1366/06/22 )) که در تاریخ 1370/11/03به تصویب رسانیده است مقرر می دارد: (( وزارت مسکن و شهرسازی مکلف است، نظریه خود را در تشخیص نوع زمین، اعم از آن چه تاکنون صادر نموده و به آن اعتراض نشده یا آن چه بعدا صادر می نماید به مالکین اعلام نماید. مهلت حق اعتراض از تاریخ اعلام سه ماه تعیین می گردد. در صورت عدم دسترسی یا استنکاف مالک از دریافت نظریه، بایستی طی دو نوبت به فاصله ده روز نظریه مذکور در روزنامه کثیرالانتشار آگهی، تا سه ماه از تاریخ آخرین آگهی، مدعیان می توانند اعتراض خود را به دادگاه تسلیم نمایند، در صورت عدم وصول اعتراض در مهلت مذکور تشخیص، قطعی و لازم الاجرا است….))
3. اعتراض به رای هیات نفره در دادگاه های عمومی حقوقی محل وقوع ملک مقید به مهلت نمی باشد. زیرا قانونگذار در خصوص چنین دعوایی مهلت تعیین ننموده است. بر این اساس تشخیص های هیات های هفت نفره ی زمین در فرجه نامحدود در محاکم دادگستری قابل اعتراض است. نکته حائز اهمیت اینکه، مقید نبودن اعتراض به رأی هیأت هفت نفره به زمان خاص مانع از اجرای رأی صادره نمی باشد.
4. چنانچه به موجب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران، وزارت مسکن و شهرسازی اقدام به اعلام موات بودن اراضی نمایند، مدت اعتراض به این تصمیم برای اشخاص مقیم ایران 3 ماه و مقیم خارج از کشور 6ماه از تاریخ ابلاغ در دیوان عدالت اداری خواهد بود.

نکته کاربردی:

اصولا مبداء مهلت اعتراض به یک رای، (( زمان اطلاع )) می باشد. بدیهی است مفاد رای موات به ذی نفع ابلاغ می شود. در طرق ابلاغ به مخاطب، اصولا در همان زمان ابلاغ، (( اطلاع )) نیز مفروض تلقی می شود. لکن بایستی این نکته را در نظر داشت که مفاد آراء موضوع مواد 12 قانون های اراضی شهری و غیرشهری و هیات هفت نفره، عموما از طریق نشرآگهی به مخاطبین ابلاغ می شود. که در این حالت عکس مطلب اعلام شده، یعنی (( عدم اطلاع )) مخاطب مفروض تلقی می شود. ضمن اینکه حتی با وحدت ملاک از ماده 83 قانون آیین دادرسی مدنی نیز چنین نتیجه ای حاصل می شود. به همین جهت است که گفته شده اعتبار چنین ابلاغی به شرط احراز این مطلب است که مفاد آن به اطلاع مخاطب رسیده باشد.

خوانده در دعوای اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهر و خارج از حریم شهری چه کسانی می باشند؟ 

1. اراضی واقع در محدوده شهر و حریم شهری 

با توجه به قانون حاکم بر تشخیص و مرجع رسیدگی به موضوع، خوانده متفاوت است. بنابراین در دعاوی اعتراض به تشخیص اراضی موات، دادخواست تقدیمی می بایست علیه نهادی که به صورت مستقیم در موضوع دارای سمت است، مطرح شود. در غیر اینصورت ادعا متوجه شخص خوانده نبوده و قرار رد دعوا صادر می شود. بر همین اساس بنا به نوع قانون حاکم و مرجع اعلام موات بودن زمین ، خوانده متفاوت است. به عنوان مثال، چنانچه احراز شود که اراضی مورد نظر در اجرای ماده 12 قانون زمین شهری به عنوان زمین موات مورد تشخیص واقع شده است، وزارت راه و شهرسازی متصدی و ذی سمت در موضوع خواهد بود.

یا چنانچه تشخیص موات بودن زمین در راستای قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران انجام شده باشد، جهت ابطال نظریه تشخیص موات بودن زمین طرح دعوا علیه وزارت مسکن و شهرسازی ضرورت دارد.

مطلب دیگری که شایسته توجه است اینکه آیا بایستی اداره راه و شهرسازی شهرستان به عنوان خوانده طرف دعوی قرار  گیرد یا اداره راه و شهرسازی استان و یا وزارتخانه متبوع کفایت می نماید؟ 

مطابق با رویه غالب قضایی، اقامه دعوا علیه ادارات شهرستان و همچنین ادارات کل استان ها قابل استماع می باشد. و رویه قضایی حداقل تا آنجا که به قوه مجریه مربوط است به روشنی اقامه دعوا علیه واحدهای وزارتخانه در سطح شهرها را مورد شناسایی قرارداده است. این رویه بدین معناست که واحدهای سازمانی یک دستگاه در شهرها یا دیگر حوزه بندی کشوری که با تجویز قانون شکل گرفته اند، ولو به شکل محدود، دارای شخصیت می باشند. به این معنا که این واحدها حداقل می توانند اقامه دعوا کرده یا طرف دعوا واقع شوند. به همین اعتبار ضرورتی ندارد تا وزارت راه و شهرسازی یا اداره کل استان طرف دعوا قرار گیرد. ضمن آنکه چنین امری با منطق نیز سازگار نمی باشد. زیرا اقامه دعوا به طرفیت وزارتخانه، مستلزم ارسال دادخواست و ضمایم و ابلاغ سایر اوراق به وزارتخانه که در خارج از حوزه قضایی رسیدگی کننده به پرونده می باشد خواهد بود و در ادامه مقتضای دستور به ادارات ذی ربط در استان یا شهرستان و یا اعزام نماینده حقوقی به شهرستان مربوط را به همراه خواهد داشت.

البته دیدگاه متفاوت حقوقی دیگر قائل به این است که به جهت فقدان شخصیت حقوقی مستقل این ادارات طرف دعوا قراردادن آنها در کنار وزارت راه و شهرسازی جهت ممانعت از طرح ایرادات احتمالی نماینده دستگاه اجرایی و دادگاه به صواب نزدیک تر است.

نکته آخر اینکه، کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری دارای شخصیت حقوقی مستقلی است و نتیجتا طرف دعوا قراردادن آن نسبت به آرای صادره از این مرجع ضرورت ندارد.

2. اراضی واقع در خارج از محدوده شهری 

حال چنانچه تشخیص موات بودن زمین در اجرای ماده واحده قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن، به عنوان زمین موات مورد تشخیص واقع شود، مطابق با تبصره 1 ماده واحده ی مذکور، تشخیص موات بودن اراضی خارج از محدوده شهرها به عهده وزارت کشاورزی است. که از طریق هیات 7 نفره اقدام می نماید. به این ترتیب در فرضی که تشخیص اراضی موات مبتنی بر قانون موصوف باشد، بر پایه ظاهر کلام تبصره 1 بایستی اداره کشاورزی ذی ربط ( در حال حاضر اداره جهاد کشاورزی ) را به عنوان خوانده طرف دعوا قرار داد. مضافا اینکه هیات های هفت نفره نیز دارای شخصیت حقوقی مستقلی نیستند و نتیجتا طرف دعوا قراردادن آن نسبت به آرای صادره از این مرجع ضرورت ندارد.

نکته حائز اهمیت اینکه، هیات های 7 نفره در حال حاضر در ساختار سازمان امور اراضی ادغام گردیده اند. که با توجه به مواد 1 و 3 اساسنامه آن دارای شخصیت حقوقی مستقلی لکن وابسته به وزارت جهاد کشاورزی است. که به منظور انتظام بخشیدن به اجرای قوانین و مقررات مربوط به امور زمین در محدوده وظایف و اختیارات وزارت کشاورزی، ستاد مرکزی واگذاری زمین و هیات های هفت نفره واگذاری زمین تشکیل شده است. هر چند مفهوم شخصیت مستقل با وابستگی در ماده 3 اساسنامه آن در تعارض است. 

که در رویه قضایی، رویه یک دستی در این فرض در خصوص خواندگان وجود ندارد. برخی به هنگام طرح دعوا، اداره امور اراضی را نیز به عنوان خوانده طرف دعوا قرار می دهند. برخی دیگر جهاد کشاورزی و برخی هر دو نهاد مذکور را مخاطب دعوای مطروحه خویش قرار می دهند. برخی ادارات شهرستان را مخاطب قرار می دهند و برخی ادارات کل استان را به عنوان خوانده معرفی می نمایند.

این امر حکایت از این امر دارد که ماهیت و شخصیت حقوقی سازمان امور اراضی برای اشخاص روشن و شناخته شده نیست.ضمن آنکه رویه قضایی نیز در این خصوص قائل به سختگیری نیست.

علی ایحال رویه غالب و درست طرح دعوا متمایل به خوانده قراردادن وزارت جهاد کشاورزی به همراه تصریح به اداره کل شهرستان مربوط است. هر چند اضافه نمودن سایر خواندگان صدرالذکر، مانع از طرح ایراد شکلی جهت رد دعوا می باشد. که به صواب نزدیک تر است.

 عنوان خواسته در اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری چیست؟ 

آن چه در این قسمت بررسی آن مقدمتا ضرورتا دارد پاسخ به این پرسش است که آیا در مقام اعتراض به نحوه ی تشخیص اراضی موات، طرح خواسته ی (( اعلام احیاء )) به عنوان خواسته مقدماتی ضرورت دارد یا خیر؟ به عبارت دیگر آیا ضرورت دارد تا مدعی در قالب یک خواسته ی مستقل ثابت نماید که زمین مورد نظر را در مهلت مقرر قانونی مورد عمران و احیاء قرار داده است یا خیر؟

رویه قضایی یک دستی در این خصوص در سرتاسر سازمان قضایی ایران وجود ندارد. مطابق با رویه حاکم در برخی از حوزه های قضایی ایران، طرح چنین خواسته ای از الزامات صحت دادخواست تقدیمی قلمداد می شود. 

در مقابل انبوهی از دعاوی را می توان مورد اشاره قرار داد که  دادگاه بدون توجه به عدم طرح چنین خواسته ای مبادرت به رسیدگی و صدور رای نموده است. اگر چه طرح چنین خواسته ای با اشکال بنیادینی مواجه نمی باشد و با فرض طرح آن ، دادرس مکلف به صدور حکم در خصوص آن می باشد. 

لکن از منظر حقوق تحلیلی، به اعتقاد نگارنده، طرج چنین خواسته ای ضرورت ندارد. زیرا همین که خواسته ی ابطال رای موات مطرح می شود، دادگاه مکلف است نسبت به ماهیت رای موات ورود پیدا نموده و مبتنی بر ارزیابی ادله ارائه شده اظهار نماید که آیا تشخیص صورت گرفته توسط مرجع ذی ربط صحیح می باشد یا خیر.

به عبارت دیگر، باید بررسی نماید، که آیا رای موات مبتنی بر موازین صادر گردیده و یا اینکه علی رغم احیاء در مهلت مقرر قانونی به اشتباه توسط مرجع تشخیص به عنوان زمین موات معرفی گردیده است. به تعبیر ساده تر، مگر دادگاه در مقام رسیدگی به خواسته ی (( ابطال رای موات )) چه چیزی غیر از (( احیاء )) ملک را مورد بررسی و ارزیابی قرار می دهد؟! در نتیجه، بررسی احیاء زمین و حتی صدور حکم مبنی بر اعلام احیاء در ضمیر و نهاد خواسته ی دیگر ( خواسته ابطال رای موات ، ابطال نظریه وزارتی ، ابطال رای هیات هفت نفره و … ) نهفته است. لذا تلقی ضرورت طرح خواسته ی ( اعلام احیاء ) مبتنی بر یک تفکر سخت گیرانه قضایی می باشد.

در نهایت اگر قرار است عنوان یاد شده در قالب یک خواسته مستقل مطرح گردد، ضرورت دارد محدوده مورد نظر برای دادگاه به نحوه دقیقی تعریف گردد تا دعوا با ایراد (( منجز نبودن )) مواجه نباشد. بهترین شیوه برای شناسایی ملک موضوع دعوا ارائه نقشه و مختصات ملک است.

مرجع صالح به رسیدگی جهت اعتراض به  تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری

با توجه به قانون حاکم بر موضوع ، مرجع تشخیص موات بودن زمین متفاوت است و نتیجتا می تواند موجب تغییر مرجع صالح به رسیدگی شود. که به تفکیک به هر یک از مراجع صالح به رسیدگی و مرجع بالاتر اشاره می نمائیم.

1. ابطال تصمیم وزارت مسکن و شهرسازی 

به موجب قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران، وزارت مسکن و شهرسازی ( سابق ) می باشد. که به استناد رای وحدت رویه شماره 25 مورخ 11/04/1373 و بند 1 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری، نظارت قضایی بر چنین تشخیصی بر عهده ی دیوان عدالت اداری است. به عبارت دیگر، مرجع اعتراض به نحوه ی تشخیص وزارت مذکور ( در راستای قانون استنادی ) شعب دیوان عدالت اداری می باشند. بر این اساس قانون دیوان عدالت اداری نسبت به موضوع حاکمیت دارد. 

در راستای قسمت الف از بند 1 ماده 10 قانون استنادی خواسته (( ابطال تصمیم وزارت مسکن و شهرسازی )) که مستلزم تشخیص قطعه زمین معینی به عنوان زمین موات می باشد را مطرح نمایند. به همین اعتبار بایستی مشخصات دقیق تصمیم نهاد دولتی مزبور که درخواست ابطال آن شده روشن باشد و هم مشخصات ملکی که موضوع تصمیم نهاد دولتی یاد شده قرار گرفته لحاظ شود، مگر آنکه با شناسایی تصمیم نهاد دولتی، ملک مورد نظر نیز قابل شناسایی باشد. به طور مثال، خواسته مورد نظر را اینگونه می توان تعریف نمود : (( صدور حکم مبنی بر ابطال تصمیم وزارت مسکن و شهرسازی وقت / اداره مسکن و شهرسازی استان … تحت شماره ی….مورخه ی ….در خصوص یک قطعه زمین تحت پلاک ثبتی شماره … واقع در بخش … حوزه شهرستان …. )) همچنین (( صدور حکم بر ابطال تصمیم شماره ی … مورخه ی … وزارت… مبنی بر تشخیص قطعه زمین موضوع پلاک ثبتی … به عنوان زمین موات )) و یا  (( ابطال تصمیم شماره ی … مورخه ی … وزارت …. )) همچنین محدوده مورد نظر را می توان به نقشه ترسیمی پیوست دادخواست نیز ارجاع داد.

2. ابطال رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون اراضی شهری 

تشخیص اراضی موات در چارچوب قانون اراضی شهری بنا به پیش بینی ماده 12 این قانون به عهده کمیسیونی ( مرکب از نمایندگان وزارت دادگستری و مسکن و شهرسازی و شهردار محل ) سپرده شده است. تشخیص کمیسیون مزبور نیز بنا به قسمت اخیر ماده مزبور قابل اعتراض در دادگاه عمومی حقوقی محل وقوع ملک است. طبیعتا در مقام طرح دعوا نیز خواسته، مشتمل بر (( ابطال رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون اراضی شهری ) خواهد بود. البته به جای اصطلاح ( رای ) می توان از اصطلاح ( نظریه تشخیص ) نیز استفاده نمود.

3. ابطال رای کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری 

معروفترین مرجع تشخیص اراضی موات در نظام حقوقی ایران ( کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری ) می باشد. که نسبت به تشخیص موات بودن اراضی واقع در حوزه شهر و حریم شهر رسیدگی می نماید. لکن جهت اطلاع اعلام می دارد که در ماده 12 قانون مزبور اساسا کمیسیونی جهت تشخیص اراضی موات مورد شناسایی قانونگذار قرار نگرفته است. آن چه به این عنوان شناخته می شود، به موجب ( دستورالعمل اجرایی مواد یک و چهارده آیین نامه قانون زمین شهری ) مورد پیش بینی و شناسایی قرار گرفته است.  و اعضای آن در حقیقت نمایندگان وزارت راه و شهرسازی هستند. به همین اعتبار حتی اگر خواهان به جای طرح اعتراض به  تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری خواسته ی ( اعتراض به رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری ) دعوای ( ابطال نظریه وزارت راه و شهرسازی را نیز مطرح نمایند، دعوای اقامه شده با چالشی مواجه نمی باشد. با این حال خواسته ابطال رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون زمین شهری از جمله شناخته شده ترین دعاوی در رویه قضایی است. به عبارت دیگر رویه قضایی چنین خواسته ای را مورد شناسایی قرار داده است.  به جای اصطلاح ( رای ) از ( نظریه تشخیص ) نیز در تبیین خواسته می توان استفاده نمود. که با ثبت دادخواست به صورت الکترونیکی در دفاتر خدمات قضایی، اعتراض به دادگاه عمومی حقوقی محل وقوع ملک ارجاع می شود.

4. ابطال رای هیات هفت نفره 

مرجع تشخیص اراضی موات خارج از محدوده شهرها ( خارج از حریم شهر ) هیات هفت نفره می باشد. این هیات با عناوین دیگری همچون ( کمیسیون موضوع تبصره یک ماده واحده ی قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد ) و ( کمیسیون تشخیص اراضی موات ) نیز مورد شناسایی قرار می گیرد. بر این اساس، در مقام اعتراض به نحوه تشخیص اراضی موات غیرشهری، اعتراض به رای هیات هفت نفره ،  مزبور در صلاحیت دادگاه های عمومی حقوقی محل وقوع ملک است.

دعوای اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری دعوای مالی است یا غیرمالی ؟ 

تمامی خواسته های صدور حکم بر اعلام احیاء ، دعاوی ابطال رای کمیسیون موضوع ماده 12 قانون اراضی شهری ، ابطال رای کمیسیون ماده 12 قانون زمین شهری ، ابطال رای هیات هفت نفره ، ابطال نظریه وزارت راه و شهرسازی تماما غیرمالی می باشند. زیرا اگر چه در اثر ابطال نظریه ی موات ، مالی به دست خواهد آمد. لکن این امر، اثر غیرمستقیم دعوای اقامه شده می باشد. موضوع دعوا یک ( تشخیص ) است و نه مطالبه یک ( مال ) . بنا به دادخواست خواهان می خواهد که یک تشخیص باطل شود نه اینکه مطالبه مالی را نموده باشد.

لکن اگر خواسته ابطال سند مالکیت دولت به همراه خواسته اصلی جهت ابطال رای موات مطرح شود، دعوای مالی است و مستلزم پرداخت هزینه دادرسی مالی وفق ارزش منطقه ای ملک می باشد.

ایرادات قابل طرح از سوی خواهان جهت اعتراض به تشخیص اراضی موات واقع در محدوده شهر و حریم شهری و خارج از حریم شهری  

در بستر طرح دعوا و مطالبه نظارت قضایی بر نحوه تشخیص، خواهان می‌ تواند نسبت به عملکرد مرجع تشخیص ایرادات و تعرضاتی مطرح نماید. این ایرادات هم می ‌تواند نسبت به ساختار و شکل تشخیص باشد و هم نسبت به ماهیت تشخیص. در ادامه، به تفصیل ایرادات قابل طرح از سوی خواهان مورد بررسی و ارزیابی قرار می ‌گیرند.

1. ایراد به صلاحیت مرجع تشخیص از حیث قلمروی مکانی  

اراضی موات در دو دسته اراضی موات شهری و غیرشهری قابل تقسیم‌ بندی می ‌باشند. به همین نسبت، مراجع تشخیص متفاوتی نیز متصدی امر می ‌باشند. بدیهی است چنانچه هر یک از این مراجع قلمروی مکانی صلاحیت خویش را نقض نموده و در محدوده‌ ای اعمال اقتدار نمایند که فاقد صلاحیت بوده ‌اند، تشخیص صورت گرفته فاقد اعتبار خواهد بود. خواهان می ‌تواند ضمن شناسایی محدوده شهری در زمان تشخیص، عملکرد مرجع تشخیص را از جهت پایبندی به قلمرو و چارچوب صلاحیت مکانی خود مورد ارزیابی قرار دهد. چنانچه تشخیص صورت گرفته از این جهت با چالش مواجه باشد، خواهان می ‌تواند نسبت به آن واکنش نشان داده و ایراد نماید. ضمن آنکه حتی اگر مرجع قضایی نیز در اثنای رسیدگی به دعوا چنین پدیده و نقض قانونی را کشف نماید، مکلف است بدون ورود در ماهیت، نسبت به ابطال نظریه موات اقدام نماید، زیرا اساساً امکان رسیدگی ماهوی به موضوع به جهت تفاوت در هنجارهای حقوقی و قانونی اراضی موات شهری و غیرشهری وجود ندارد.

2. ایراد به صلاحیت مرجع تشخیص از حیث قلمروی زمانی 

 یکی از ابعاد و آثار اصل حاکمیت قانون، لزوم تبعیت از محتوای قوانین در دوران و مدت اعتبار آنهاست. حاکمیت قانون مکانیزم فرایند ساختار رویه یا هنجاری است که برابری همه شهروندان را در برابر قانون حمایت می‌ کند، شکل غیر خودسرانه حکومت را تضمین می‌کند و به طور کلی از توسل خودسرانه به قدرت جلوگیری می‌ کند. طبیعی است که با انقضاء مهلت اعتبار قانون، اجرای آن شیوه ‌ای خودسرانه از توسل به قدرت است. اعتبار قانون به دو شکل خاتمه می‌ یابد: یا با تصویب قانون جدید، قانون سابق به صورت صریح یا ضمنی منسوخ می‌ شود، یا اینکه اعتبار قانون از بدو تصویب به صورت موقت می ‌باشد.

اتفاقاً یکی از مشهورترین و پرکاربردترین قوانین موقتی، قانون اراضی شهری است که در تاریخ 1360/12/27 به تصویب رسید و اعتبار آن ۵ سال بعد، در تاریخ 1365/12/27 پایان یافت. ناگفته مشهود است که اگر پس از اتمام مهلت اعتبار قانون مزبور، مراجع تشخیص کمیسیون موضوع ماده ۱۲ قانون اراضی شهری، اقدامی در جهت تشخیص نوعیت اراضی انجام داده باشند، فاقد اعتبار است؛ اعم از اینکه این اقدامات در حد فاصل انقضاء اعتبار قانون اراضی شهری تا زمان تصویب قانون زمین شهری در تاریخ 1366/06/22 انجام شده باشد یا پس از آن و در دوران اعتبار قانون زمین شهری.

در این رابطه، رأی وحدت رویه شماره ۱۵۳ و ۱۵۴ مورخ 1377/07/25 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مقرر می‌ دارد: تملک اراضی و املاک واقع در محدوده شهرها پس از پایان دوره اعتبار قانونی اراضی شهری مصوب 1360/12/27 و قبل از قابلیت اجرای قانون زمین شهری مصوب 1366/06/22، بر اساس مقررات قانون مزبور موافق اصول و موازین قانونی نیست. بنابراین، دادنامه شماره ۳۲۹ مورخ 1374/05/02 شعبه چهاردهم دیوان در پرونده کلاسه ۵۶۴/۷۳، در حدی که متضمن این معنی است، موافق قانون تشخیص داده می‌ شود.

به طور کلی، ضروری است قضات به هنگام نظارت قضایی بر نحوه تشخیص و در راستای تکریم و توجه به اصل حاکمیت، تاریخ تشخیص توسط مرجع مربوطه را مورد توجه قرار دهند. سپس با شناسایی قانون حاکم، نسبت به انطباق عملکرد مرجع تشخیص با مفاد قانون اظهار نظر نمایند. به طور مثال، اگر اجرای قانونی در زمینه تشخیص اراضی موات شهری در سال ۱۳۸۱ واقع شده باشد، طبیعی است که قانون زمین شهری به عنوان تنها قانون صالح و حاکم در زمینه اراضی موات شهری در این زمان حاکمیت دارد. به همین اعتبار، چنانچه مرجع تشخیص در قالب هر مستند قانونی دیگری و در قالب هر نهاد حقوقی دیگری اقدام نموده باشد، چنین تشخیصی فاسد و شایسته ابطال است. 

3. ایراد به صلاحیت مرجع تشخیص از حیث موضوع تشخیص 

 در نگاه اول، موضوع صلاحیت مراجع تشخیص همان قلمروی مکانی صلاحیت این مراجع می ‌باشد. چنان‌ که به‌ طور نمونه، موضوع صلاحیت کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری، اراضی موات شهری است و موضوع صلاحیت هیأت‌ های هفت نفره، اراضی موات غیرشهری است.

اگرچه وجه غالب موضوع صلاحیت مراجع تشخیص همان قلمروی صلاحیت از حیث مکان باشد، لکن ایراد موضوع این بند توجهی به چنین مطلبی ندارد. ایراد به صلاحیت مراجع تشخیص از حیث قلمروی مکانی به موجب بند مستقلی توضیح داده شد. علاوه بر صلاحیت مکانی به عنوان موضوع اصلی صلاحیت مراجع تشخیص، این مراجع در موضوعات خاصی صلاحیت اظهار نظر ندارند. به عبارت دیگر، این موارد از قلمروی صلاحیت مراجع تشخیص مستثنی شده است. این موارد به شرح ذیل قابل شناسایی و تقسیم ‌بندی می ‌باشند:

الف. مطابق با صدر ماده واحده قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن، موضوع اجرای قانون مذکور منصرف از اراضی دولتی است. به همین اعتبار، مرجع تشخیص نمی ‌تواند در قلمروی سایر انواع اراضی تحت تصدی دولت اقدام به تشخیص نماید. با این وجود، به کرات مشاهده می‌ شود که ذینفعان به ‌طور همزمان درگیر دو تشخیص شده ‌اند. به‌طور نمونه، از یک سو اداره منابع طبیعی زمینی را جزء عرصه منابع ملی تلقی نموده و در این راستا اقدام به صدور برگ تشخیص نموده است. از سوی دیگر، هیأت هفت نفره نیز همان زمین را موات تشخیص داده است.

ب. مطابق با ماده ۵ قانون اراضی شهری، کلیه زمین ‌های موات شهری در اختیار دولت جمهوری اسلامی است و اسناد و مدارک مالکیت گذشته ارزش قانونی ندارد، مگر آنکه از تاریخ مفاد ماده مذکور با اصلاحاتی مجدداً در ماده ۶ قانون زمین شهری تکرار گردید. بر اساس 1357/11/22، توسط دولت واگذار شده باشد. ماده مذکور کلیه زمین ‌های موات شهری، اعم از آنکه در اختیار اشخاص یا بنیادها و نهادهای انقلابی دولتی یا غیردولتی باشد، در اختیار دولت جمهوری اسلامی است و اسناد و مدارک مالکیت ادارات ثبت اسناد و املاک مکلفند به درخواست وزارت مسکن و شهرسازی، اسناد آنها را به گذشته ارزش قانونی ندارد.

4. ایراد به صلاحیت فرد تشخیص ‌دهنده

چنان ‌که به تفصیل عنوان گردید، مراجع تشخیص اراضی موات به موجب قوانین مختلف مصوب تعیین گردیده‌ اند، اما بدیهی و طبیعی است که این مراجع از طریق اشخاص حقیقی اقتدار خویش را اعمال می ‌کنند. لذا افرادی که در فرآیند تشخیص دخیل هستند، باید صلاحیت اظهار نظر داشته باشند. در فرض عدم صلاحیت، تشخیص صورت گرفته فاقد اعتبار خواهد بود. به طور مثال، مطابق با تبصره ۱ ماده واحده قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد، تشخیص اراضی موات غیرشهری بر عهده وزارت کشاورزی است که از طریق هیأت ۷ نفره اقدام می ‌نماید. بدیهی است ضرورت دارد تا توسط وزارت کشاورزی به نام اعضای هیأت ‌های ۷ نفره، ابلاغ ویژه ‌ای صادر شده باشد تا این افراد صلاحیت اظهار نظر داشته باشند. همچنین ترکیب اعضای کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری عبارت است از نمایندگان وزرای دادگستری و مسکن و شهرسازی و شهردار محل. در نتیجه، اگر شخصی خارج از دایره این اشخاص اظهار نظر نماید و یا فاقد ابلاغ نمایندگی از سوی این اشخاص باشد، تشخیص صورت گرفته شایسته ابطال خواهد بود. ماده ۳ آیین ‌نامه اجرایی این قانون نیز مقرر می‌ دارد: «اعضای کمیسیون موضوع ماده ۱۲ قانون اراضی شهری که در این آیین ‌نامه کمیسیون تشخیص نامیده می ‌شوند، با حکم وزرای دادگستری، مسکن و شهرسازی و شهردار محل تعیین می‌ گردند.».

ماده ۱۲ قانون زمین شهری نیز تشخیص اراضی موات شهری را بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی ( وزارت راه و شهرسازی فعلی ) قرار داده است. چنانکه ، اعضای کمیسیون سه ‌نفره ‌ای که به موجب دستورالعمل اجرایی مواد یک و چهارده آیین ‌نامه قانون زمین شهری مورد پیش ‌بینی قرار گرفت، در حقیقت نمایندگان وزیر مسکن و شهرسازی می‌ باشند. به همین اعتبار، قسمتی از این دستورالعمل مقرر می‌دارد که در اجرای ماده ۱۲ قانون زمین شهری، به منظور تشخیص نوع اراضی، کمیسیونی مرکب از سه نفر نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی که به حکم وزیر مسکن و شهرسازی منصوب می‌شوند، تشکیل می ‌گردد.

صرف ‌نظر از مفاد دستورالعمل مزبور، همین که ماده ۱۲ قانون زمین شهری، مرجع تشخیص اراضی موات شهری را وزارت مسکن و شهرسازی معرفی نموده، در حقیقت مقام عالی وزارت ( وزیر ) یا نمایندگان منصوب ایشان صلاحیت و شأنیت اظهار نظر خواهند داشت. به همین اعتبار، اگر اعضای کمیسیون موسوم به کمیسیون ماده ۱۲ قانون زمین شهری فاقد ابلاغ از سوی وزیر متبوع باشند، تشخیص صورت گرفته نمی‌ تواند وجاهتی داشته باشد. لذا صلاحیت فرد تشخیص ‌دهنده نیز قابل ایراد از سوی اشخاص ذی ‌نفع می‌ باشد.

در صورت طرح چنین ایرادی، مرجع قضایی رسیدگی ‌کننده به پرونده می‌تواند ضمن استعلام از نهاد دولتی مربوطه، ابلاغ افراد تشخیص ‌دهنده در زمان صدور نظریه تشخیص را مطالبه نماید و یا اینکه در چارچوب قرار کارشناسی، این موضوع را نیز مورد بررسی قرار دهد.

5. ایراد به عدم رعایت تشریفات قانونی 

تشریفات قانونی پیش ‌بینی شده در زمینه تشخیص اراضی موات جزء قواعد آمره قانونی است و عدم رعایت آن‌ها بی ‌اعتباری نظریه تشخیص را به همراه خواهد داشت. یکی از اصلی ‌ترین تشریفات قانونی و از جمله ارکان اعتبار نظریه تشخیص، صدور نظریه توسط هیأت تشخیص می ‌باشد. به همین دلیل است که تعداد اعضای تمام مراجع تشخیص فرد می‌ باشد. هیأت موضوع تبصره ۱ قانون مرجع تشخیص اراضی موات و ابطال اسناد آن توسط ۷ نفر تشکیل می ‌شود. اعضای کمیسیون ‌های موضوع ماده ۱۲ قانون اراضی شهری و ماده ۱۲ قانون زمین شهری نیز به ۳ نفر اشاره دارد. ماده ۲ آیین‌ نامه اجرایی قانون مرجع تشخیص اراضی موات مقرر می ‌دارد : ((هیأت با حضور حداقل چهار نفر تشکیل و نظریه خود را طی صورتجلسه ‌ای اعلام خواهند نمود و رأی اکثریت با حداقل سه نفر ملاک خواهد بود. آنها باید حاکم شرع باشند.))

البته اینکه نهایتاً وضع‌ کننده آیین‌ نامه نظریه هیأتی با ۷ نفر عضو را با ۳ رأی معتبر تلقی نموده، با چالش مواجه می ‌باشد. به عبارت دیگر، وصف قانونمندی این قسمت از آیین ‌نامه موصوف با تردید مواجه است. ماده ۳ آیین ‌نامه اجرایی قانون اراضی شهری نیز اشعار می‌ دارد : (( … نظر کمیسیون با اکثریت آرا معتبر خواهد بود.))

ضمن آنکه احراز آراء اکثریت جزء ذات و طبیعت هیأت ‌هایی است که شمارگان اعضای آن عدد فرد است. اما در خصوص اراضی موات موضوع ماده ۱۲ قانون زمین شهری، مسأله قدری فرق می‌ کند. زیرا در متن قانون به کمیسیون یا هیأتی اشاره نگردیده است. با این وصف، بدیهی است اگر نماینده واحدی نیز از سوی وزیر جهت تشخیص اراضی موات منصوب گردد، چالش قانونی وجود نخواهد داشت. به همین اعتبار، برخی از اجرای قوانین صورت پذیرفته توسط یک نفر نماینده انجام شده است. چنین نظریاتی در ادبیات اداری – قضایی ایران به نظریه « وزارتی » اشتهار یافته است؛ لکن آنجا که وزیر تکلیف تشخیص را بر دوش کمیسیون ‌های سه نفره پیش ‌بینی شده در دستورالعمل مواد یک و چهارده آیین‌ نامه اجرایی قانون زمین شهری مستقر در ادارات کل راه و شهرسازی استان‌ها می‌ گذارد، در حقیقت قائل شده است تا اکثریت اعضا اظهار نظر نمایند. به همین دلیل است که تعداد نمایندگان ایشان فرد تعیین گردیده است.

یکی دیگر از تشریفات قانونی، لزوم دعوت از تمام اعضای هیأت می ‌باشد. به طور مثال، اگرچه قسمت اخیر ماده ۲ آیین ‌نامه اجرایی قانون مرجع تشخیص اراضی موات تشکیل هیأت‌ های ۷ نفره را با حضور حداقل ۴ عضو کافی می ‌داند، لکن این امر بدان معنا نیست که دعوت از همین ۴ نفر نیز کفایت می ‌کند. ناگفته مشهود است دبیرخانه هیأت مکلف است تمامی ۷ عضو هیأت را دعوت به حضور در جلسه نماید، لکن به صرف حضور حداقل ۴ نفر، جلسه رسمیت و اعتبار خواهد داشت.

در فرضی که ۴ نفر دعوت شده ‌اند و نهایتاً با ۳ نظر رأی به موات بودن ملکی داده‌ اند، اگر تمام اعضا دعوت به حضور می‌ شدند، چه بسا ۳ نفر غایب در کنار یک عضو حاضر، نظری متفاوت ارائه و قائل به غیرموات بودن آن ملک می ‌شدند. به همین ترتیب، هر سه عضو کمیسیون موضوع ماده ۱۲ قانون اراضی شهری نیز بایستی دعوت به حضور شوند. همچنین در فرضی که قرار است تشخیص اراضی موات موضوع ماده ۱۲ قانون زمین شهری توسط کمیسیون سه نفره موضوع دستورالعمل استنادی صورت پذیرد. ضرورت دارد تا هر سه عضو دعوت به جلسه شده باشند.

6. ایراد به نحوه ابلاغ نظریه تشخیص  

این ایراد زمانی قابل طرح است که خواهان اعتراض خویش را خارج از مهلت قانونی در فروضی که اعتراض به نظریه تشخیص مقید به مهلت می‌ باشد، مطرح نموده است. به هر صورت، در چنین فرضی ورود به ماهیت دعوا مستلزم ارائه دلیل قانونمندی است که اقامه دعوای خارج از مهلت را توجیه نماید.

7. ایراد به ماهیت تشخیص 

این ایراد در حقیقت در بردارنده ماهیت و بنیاد دعوای اقامه شده می ‌باشد. در جهت طرح این ایراد، ضرورت دارد تا در بدو امر، مدل و ساختار قانونی تشخیص مورد شناسایی قرار گیرد تا بر اساس آن ایراد به ماهیت تشخیص مطرح شود. به طور مثال، در چارچوب ماده ۱۲ قانون زمین شهری، ماهیت تشخیص به این شرط صحیح است که زمین موضوع تشخیص قبل از تاریخ 1358/04/05 فاقد احیاء و عمران بوده باشد. به همین اعتبار، زمانی که ذینفع به ماهیت چنین تشخیصی تعرض دارد، می ‌تواند خلاف نظریه تشخیص را ادعا نماید و ایراد کند که ملک مورد اختلاف دارای سابقه احیاء قبل از تاریخ مذکور بوده است. 

آیا در طرح اعتراض به تشخیص اراضی موات ، طرح دعوای توامان جهت اثبات مالکیت خواهان ضرورت دارد؟

در این خصوص رویه قضایی واحدی در عمل وجود ندارد. گروهی با این اعتقاد که شرط اول جهت پذیرش استماع دعوا، احراز ذی نفعی و ذی سمتی خواهان است، معتقد به لزوم طرح دعوی اثبات مالکیت ( به عنوان مقدمه دعوای ابطال رای موات هستند. و با فرض عدم طرح آن قائل به صدور قرار عدم استماع دعوا می باشند. گروه دیگری ، ضرورتی جهت طرح دعوای اثبات مالکیت نمی باشد، چرا که اثر اصلی تشخیص دولت و دعوایی که در مقابل آن اقامه می شود، غیر از مالکیت است و دادگاه نیز باید به موضوعی که در نظر دولت و ذی نفع بوده رسیدگی نماید نه اینکه وارد مالکیت اشخاص شود. مضافا اینکه اگر ملک مذکور پیش از صدور نظریه ی موات، دارای مالکیت رسمی به نام خواهان باشد، صدور حکم بر تکرار تائید مالکیت وی چه نفع و اثری دارد؟! اگر ملک مورد بحث دارای سابقه ی ثبتی به نام دیگران ( غیر از خواهان ) باشد، باز هم نفعی در پذیرش دعوا وجود ندارد. زیرا اصل مالکیت ملک بنا به محتویات پرونده ثبتی محرز و ثابت می باشد. خواهان صرفا وظیفه دارد، دلیل ذی نفعی خود را نسبت به ملک ثبت شده ی دیگران ارائه دهد.

آیا طرح دعوای ابطال سند رسمی به همراه ابطال نظریه یا رای تشخیص موات بودن زمین ضرورت دارد یا خیر؟ 

یکی از سوالات مبتلابه این است که چنانچه پس از تشخیص یک زمین به عنوان موات ، سند مالکیت آن به نام دولت تنظیم شده باشد، آیا ضرورتی به طرح خواسته ( ابطال سند رسمی مالکیت ) نیز وجود دارد یا خیر؟

در پاسخ به سوال مطروحه دو دیدگاه حقوقی وجود دارد، مطابق با دیدگاه اول که طرفداران بیشتری دارد و منطبق با رویه غالب محاکم نیز می باشد، طرح خواسته ی ( ابطال سند رسمی ) نیز ضرورت دارد.

در مقابل گروه اقلیت معتقدند، با اعلام موات بودن زمین، اداره ثبت به صرف مکاتبه دستگاه دولتی ملزم به ابطال سند مالکیت اشخاص و صدور سند بنام نماینده دولت است. نتیجتا با ابطال رای اثر قهقهرایی بر رای صادره بار شده و رای اعاده به وضع سابق می شود.

مطلب حائز اهمیت دیگر آنکه اگر در دعوای اعتراض به رای موات ، خواسته ابطال سند مطرح نگردد، دعوای مطروحه با چالش مواجه نخواهد شد و صرفا دادگاه پیرامون خواسته مطرح شده ( ابطال رای موات ) اظهار نظر خواهد کرد. چرا که ابطال سند مقدمه واجب جهت ورود به خواسته ابطال رای موات نمی باشد. اما به صورت بالعکس دعوا با صدور قرار رد مواجح خواهد شد. چرا که خواسته ابطال سند، خواسته ای موخر بر دعوای ابطال رای موات می باشد و نه مقدمه ای واجب برای آن.

اگر مستند مالکیت خواهان سند عادی باشد یا فاقد سند مکتوب باشد، آیا ضرورتی جهت طرح توامان دعوای اثبات وقوع بیع به همراه ابطال رای موات وجود دارد؟

در فرضی که خواهان مدعی است ملک موضوع دعوا را از دیگری خریداری نموده، بایستی با خطاب قراردادن فروشنده، خواسته ( اثبات وقوع عقد بیع ) را نیز مطرح نماید، مگر آنکه ملک مورد نظر فاقد پلاک ثبتی به نام اشخاص باشد و دادگاه وجود ( تصرفات مشهود ) را برای طرح دعوا کافی بداند.

مضافا اینکه پذیرفتن دعوای ( اثبات وقوع بیع ) در قلمروی اراضی موات، خللی به حقوق عمومی نیز وارد نخواهد ساخت . زیرا پذیرفتن این دعوا، وصف ( موات ) بودن ملک را زائل نخواهد نمود.